PRIPOMBE IN PREDLOGI NA PREDLOG ZAKONA O ZNANSTVENORAZISKOVALNI IN INOVACIJSKI DEJAVNOSTI (APRIL 2019)

PRIPOMBE IN PREDLOGI NA PREDLOG ZAKONA O ZNANSTVENORAZISKOVALNI IN INOVACIJSKI DEJAVNOSTI (APRIL 2019)

Einspielerjeva ulica 6, 1000 Ljubljana

 

Republika Slovenija

Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport

Masarykova 16

1000 Ljubljana

 

Ljubljana, 17.05.2019

 

PRIPOMBE IN PREDLOGI NA PREDLOG ZAKONA O ZNANSTVENORAZISKOVALNI IN INOVACIJSKI DEJAVNOSTI (APRIL 2019),

KI JIH VLAGA SKUPNOST SAMOSTOJNIH VISOKOŠOLSKIH ZAVODOV

 

Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport je pripravilo predlog Zakona o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti (v nadaljevanju ZZRID) ter z dopisom 007-265/2017/145 z dne 18.04.2019 pozvalo strokovno in drugo javnost, da v roku 30 dni od objave poda svoje pripombe in predloge.

Članice Skupnosti samostojnih visokošolskih zavodov so podale svoje predloge in pripombe, ki jih je Skupnost samostojnih visokošolskih zavodov zbrala in jih posreduje Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport v obravnavo.

 

  1. NAČELNE PRIPOMBE

Člani skupnosti samostojnih visokošolskih zavodov in posamezni raziskovalci ocenjujejo, da je predlog zakona o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti (v nadaljevanju ZZRID) v nasprotju z določili Ustave Republike Slovenije[1] in zastavljene Resolucije o raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije 2011–2020 (ReRIS11-20) ter mednarodnimi akti kot so  Bolonjska deklaracija in bolonjski proces, Magna Charta Universitatum[2] in drugimi mednarodnimi dokumenti, ki vsi poudarjajo avtonomijo in svobodo znanstvenega in umetniškega ustvarjanja.

Predlagan zakon je v direktnem nasprotju z vizijo zastavljeno v Resoluciji o raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije 2011–2020 (ReRIS11-20)[3][4]. Omenjena resolucija ReRIS11-20 je obetala podporno okolje, prepoznala je pomen vključevanja najboljših javnih in zasebnih organizacij v industrijske mednarodne projekte[5], krepitev virov za financiranje razvojnih projektov podjetij, povezovanje in pretok raziskovalcev med JRO in gospodarstvom in podobno. Predlagani zakon tako ne sledi omenjeni resoluciji (ReRIS11-20) in bi imel številne negativne učinke in trajnostne posledice. Predlagan zakon je škodljiv za gospodarstvo in s tem povezane razvojne možnosti Republike Slovenije, za mlade raziskovalce in njihove enake možnosti, za študente in njihove enake možnosti ter za celotno akademsko in znanstveno področje.

Skupnost samostojnih visokošolskih zavodov ostro nasprotuje predlaganemu zakonu, ki namesto kriterija kakovosti in odličnosti raziskovalcev in raziskovalnih programov, sistemsko vsem zasebnim raziskovalnim in drugim organizacijam odvzema možnost pridobivanja in ohranjanja koncesij na področju raziskovalne dejavnosti, s čemer se omejuje konkurenca in onemogoča enake možnosti številnim subjektom. Predlagani zakon odvzema možnosti za financiranje številnim odličnim raziskovalcem, odličnim znanstvenoraziskovalnim programom ter za družbo, gospodarstvo in javno korist potrebnim raziskavam.

V izogib ponavljanja ne vključujemo vseh pripomb, ki so jih tudi sicer posredovali drugi deležniki. Številni deležniki opozarjajo, da predlagatelj zakona ni analiziral učinkov in socialno ekonomskih poledic predlaganega zakona, zlasti tudi za mlade generacije, kar bo previdelo do bega mladih znanstvenikov v tujino.

Uvodoma izpostavljamo diskriminatoren in protiustaven predlog 17. člena (v povezavi s 76. členom ZZRID):

  • Predlagan 17. člen opredeljuje stabilno financiranje znanstvenoraziskovalne dejavnosti (ZRD), ki med drugim vsebuje tudi steber financiranja raziskovalnih programov. Namenjen je le javnim raziskovalnim organizacijam ter univerzam, ki izvajajo koncesionirane študijske programe na prvi in drugi stopnji in katerih edini ustanovitelj so subjekti javnega prava.

Komentar 17. člena celo izrecno opredeljuje edino zasebno univerzo, ki je upravičena do stabilnega financiranja ZRD – to je Univerza v Novi Gorici.

  • Predlagan 76. člen v odstavku 10 tega člena določa, da so lahko prejemniki sredstev stabilnega financiranja ZRD in ki izvajajo javno službo, tudi raziskovalne organizacije, ki niso javne.

Komentar 76. člena izrecno navaja, da se pri konceptu izhaja iz dejstva, da sta visokošolska pedagoška dejavnost in znanstvenoraziskovalna dejavnost med seboj nerazdružljivo povezani. Kljub temu pa bodo sredstva za javno službo ZRD lahko namenjena samo tistim zasebnim institucijam, ki so prejele koncesijo že za izvajanje izobraževalne dejavnosti prve in druge stopnje. Navedeno pomeni, da v kolikor ni koncesije za izobraževanje, se ne more prejeti sredstev za javno službo ZRD. Zadnji stavek tretjega odstavka tega komentarja v tej zvezi zoži upravičene zasebne institucije in pravi: »/…/ da morajo biti vsi subjekti, ki so ustanovitelji tovrstnega zasebnega subjekta, osebe javnega prava«.

Opisana je torej zasebna Univerza v Novi Gorici. Predstavniki slednje so bili tudi med pisci predloga zakona, kar pomeni, da si z zlorabo položaja želijo pridobiti privilegije, hkrati pa zatreti konkurenco med vsemi ostalimi ne-javnimi raziskovalnimi organizacijami.

Ob tem je v komentarju predlaganega 76. člena zapisano: »V primeru podeljene koncesije za študijske programe je bila s strani države že tako nedvoumno preverjena potreba po tovrstnem znanju, ki ga mora podpirati tudi raziskovalna aktivnost. Zato je nepotrebno podvajanje, da bi za ta del izvajali ponovne/dodatne koncesijske postopke in jih privzemamo v enak status kot velja za javne subjekte«. Ob tem so očitno spregledani vsi ostali koncesionarji izobraževalne dejavnosti, pa tudi vsi ostali, ki izvajajo študijske programe na drugi in tretji bolonjski stopnji, pri katerih sta prav tako »visokošolska pedagoška dejavnost in znanstvenoraziskovalna dejavnost med seboj nerazdružljivo povezani«.

Pri določitvi edine zasebne izobraževalne institucije, ki bi bila upravičena do programov je očitno načrtno spregledano tudi revizijsko mnenje Računskega sodišča,[6] ki je ugotovilo odsotnost sistema zbiranja in analiziranja podatkov o potrebah po izvajanju posameznih študijskih programov,[7] odsotnost pravnih podlag za potrjevanje potreb po koncesioniranih študijskih programih in odsotnost meril za izbiro koncesioniranih institucij, odsotnost analize potreb po nadaljnjem ohranjanju že podeljenih koncesij in drugo. Študijski programi, ki so sicer koncesionirani, vendar pa se na njih študentje sploh ne vpisujejo oz. se ne vpisujejo v predvideni meri (na UNI NG se je v letu 18/19 vpisalo le 48 študentov na 250 koncesioniranih študijskih mest) so bili tudi razlog, da je Računsko sodišče predlagalo odvzem koncesij za izobraževalno dejavnost in novo podelitev koncesij glede na potrebe družbe. Načrtno je spregledano tudi, da se koncesije za izobraževalno dejavnost niso podeljevale že 10 let zaradi sistemsko neurejenega področja.

Ob tem je potrebno opozoriti tudi na povezavo raziskovalnih organizacij in ureditvijo visokega šolstva v Republiki Sloveniji. V skladu z Zakonom o visokem šolstvu (ZViS) visokošolski zavodi izvajajo temeljno-raziskovalne, aplikativno-raziskovalne ter razvojne in druge projekte v skladu z zakonom, ki ureja raziskovalno dejavnost (tretji odstavek 42. člena ZViS), pa tudi v samem predlogu zakona je napisano, da »sta visokošolska pedagoška dejavnost in znanstvenoraziskovalna dejavnost med seboj nerazdružljivo povezani« (komentar 76. člena).

Presoja raziskovalne dejavnosti je tudi ena izmed bistvenih presojanih kriterijev v postopku podaljšanja akreditacij in reakreditacij visokošolskih zavodov s strani NAKVIS[8] in odvzeta možnost pridobitve raziskovalnih programov bi bistveno vplivala na kakovost in akreditacijo doktorskih in drugih študijskih programov na fakultetah ter s tem bistveno posegla v enakopravnost in pravičnost ter enake možnosti študentov do raziskovanja na različnih institucijah ter zmanjšala možnosti za reakreditacijo študijskih programov na ne-javnih institucijah.

 

Raziskovanje v okviru pridobljenega programa, ki bi bilo po predlogu tega zakona onemogočeno, pa je med drugim tudi kriterij za pridobitev koncesije v visokem šolstvu, glede na predlagane spremembe ZViS (glej gradivo delovne skupine za pripravo ZViS z dne 6.5.2019, člen  47.f. – Merila za izbiro koncesionarja z utežmi). Isto resorno ministrstvo torej pri predlogih dveh zakonov v enem zakonu daje pogoj (glej drugi odstavek 47.f. člena predloga ZViS), katerega po drugem predlogu zakona ne bo mogoče izpolniti (17. v povezavi s 76. členom predloga ZZRID).

Kot kaže je cilj predloga zakona vzpostavitev monopola in s tem povezanih privilegijev javnih organizacij in nekaterih izbranih privilegiranih organizacij, ne pa ureditev znanstveno raziskovalne in inovacijske dejavnosti v Republiki Sloveniji. Z uveljavitvijo zakona, bi bile javne organizacije obvarovane pred možno konkurenco v dejavnostih, ki so financirane iz državnega proračuna, v katerega prispevajo vsi državljani Republike Slovenije, enake možnosti pa bi jim bile pri tem odvzete.

Hkrati predlog zakona opredeljuje javno službo, ki bi naj bila ločnica med javnim in zasebnim sektorjem. Opozarjamo na neustavno definicijo javne službe, ki bi jo po predlogu zakona lahko opravljale le javne raziskovalne organizacije in Univerza v Novi Gorici, vsi pa bodo lahko raziskovali in pridobivali javna in zasebna sredstva. Gre za zatiranje konkurence in dodeljevanje nedovoljene državne pomoči.

Javnim raziskovalnim organizacijam predlog zakona omogoča opravljanje tržne dejavnosti, ob tem pa se celo zatrjuje, da ne more priti do kršenja pravil konkurence. Dejstvo je, da se v izvajanje javne službe vgrajujejo nesporni elementi privatizacije za privilegirane.

S tem je predlog Zakona o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti protiustaven in v nasprotju z demokratičnimi vrednotami. Skupnost samostojnih visokošolskih zavodov predlaga predlagatelju zakona, da temeljito preuči skladnost predlaganega zakona z uvodoma navedenimi domačimi in mednarodnimi pravnimi in političnimi dokumenti.

 

  1. KONKRETNE PRIPOMBE NA DOLOČENE ČLENE:

Pripombe na 17. člen

Predlog 17. člena predvideva, da so upravičenci sredstev za stabilno financiranje (vključno s financiranjem raziskovalnih programov) le še javne raziskovalne organizacije, ne pa več tudi nejavne organizacije (s podeljeno koncesijo), kar je izjemno velik poseg v obstoječ sistem, ki ni bil premišljen, ali pa gre za namerno kršitev prava. Navedeno določilo je diskriminatorno do zasebnih neprofitnih izvajalcev raziskovalne dejavnosti in bo imelo številne negativne učinke, saj:

  • ruši že vzpostavljene sisteme financiranja nacionalno pomembnih raziskovalnih in infrastrukturnih programov,
  • zmanjšuje možnosti sodelovanja med javnimi in nejavnimi raziskovalnimi organizacijami, ter
  • s tem bistveno zmanjšuje konkurenčnost slovenske znanosti (in družbe) v svetu
  • bistveno zmanjšuje enakopravne možnosti študentov.

Z morebitno uveljavitvijo predloga zakona se bi prenehala izvajati javna raziskovalna služba na različnih organizacijah, kar bo imelo vrsto dolgoročnih negativnih posledic, tako za raziskovalno-inovacijsko dejavnost kot na gospodarstvo in družbo, ki jih ne bo možno odpraviti, iz naslednjih razlogov:

  • Odločitev bo vplivala na vrsto obstoječih raziskovalnih programov, tudi takšnih, ki so bili pri evalvacijah ocenjeni kot najbolj kakovostni. Prenehanje izvajanja le-teh bo pomembno zmanjšalo nacionalne raziskovalne kapacitete.
  • Takšni programi so omogočali dolgoročno sodelovanje med javnimi in nejavnimi raziskovalnimi organizacijami. Ukinitev programov bo zelo negativno vplivala na tovrstno sodelovanje med javnimi in nejavnimi raziskovalnimi organizacijami (tudi iz gospodarstva), ki bo možno le še na projektih,
  • Javna koncesija za raziskovalno dejavnost je nevladnim organizacijam (nejavnim raziskovalnim skupinam omogočala, da se v tujini predstavljajo kot verodostojne organizacije, ki so deležne tudi podpore matične države, kar je prispevalo k uspešnosti pri vključevanju v s strani EU financiranim projektom. Izguba koncesije pa bi pomembno oslabila konkurenčnost slovenskih raziskovalnih organizaciji pri konkuriranju za sredstva v mednarodnih programih.
  • Raziskovalni programi na nejavnih raziskovalnih organizacijah so tudi izvajalci usposabljanja mladih raziskovalcev (v nadaljevanju MR). Rešitve v predlaganem zakonu omejujejo možnosti usposabljanja MR le na javne raziskovalne organizacije, kar omejuje nacionalne kapacitete usposabljanja mladih raziskovalcev. Pojavlja se tudi vprašanje, kako bodo vsi obstoječi mladi raziskovalci lahko zaključili usposabljanje.
  • Zmanjšujejo se možnosti za raziskovanje profesorjev in študentov.
  • Jemljejo se možnosti za pridobitev koncesije v visokem šolstvu.

Kljub tako bistvenim posledicam pa v uvodu v zakon nikjer ni omenjeno, da zakon tako bistveno spreminja ureditev javne raziskovalne službe, prav tako niso ocenjene posledice tega ukrepa, predlog napačno navaja, da zakon ne bo imel drugih posledic ter napačno in zavajujoče navaja, da predlog zakona sledi smernicam iz ReRISS11-20.

Odločitev o izvajanju državnega raziskovalnega programa bi morala biti vezana izključno na dejavnike kakovosti in evalvacije programa, ne pa na dejavnike, ki s kakovostjo programa niso povezani (javni / zasebni izvajalec). Pri tem je potrebno upoštevati tudi, da se vrsta obstoječih raziskovalnih programov izvaja v konzorcijih, v katerih sodelujejo tako JRO kot druge (tudi zasebne) raziskovalne organizacije. Sprejetje takšnega zakona bi tako izjemno neugodno vplivalo tudi na obstoječe programe. Opozarjamo tudi, da bi izvajanje takšne določbe privedlo do situacije, da tudi raziskovalne organizacije z izjemno kakovostnimi raziskovalnimi programi v nacionalnem interesu, ne bodo več mogle sodelovati pri izvajanju za državo pomembnih javnih raziskovalnih programov, kar bo zmanjšalo med-institucionalno sodelovanje, zmanjšalo možnost prehoda raziskovalcev med raziskovalnimi organizacijami in bistveno zmanjšalo konkurenčnost slovenske znanosti (in družbe) v svetu.

Besedilo 17. člena je zato potrebno ustrezno spremeniti in v zakonu predvideti koncesije tudi drugim ne-javnim raziskovalnim zavodom.

Pri tem je presenetljivo, da so doslej obravnavane različice osnutka zakona predvidevale ohranitev koncesij na področju raziskovalne dejavnosti in je bilo to določilo po našem vedenju spremenjeno tik pred začetkom javne razprave. Razlogi za tako drastični poseg v sistem so zelo nejasni. Po naših podatkih (izračunano iz javno dostopnih podatkov) so ne-javne organizacije v letu 2018 prejele precej manj kot 2 % sredstev, v letu 2017 pa 3 %, namenjenih izvajanju javnih raziskovalnih programov. Prihranek teh sredstev oz. preusmeritev v JRO nikakor ne more odtehtati škode, ki bo s tem povzročena znanosti in gospodarstvu v Sloveniji in v slovenski družbi.

Še enkrat poudarjamo, da bi se pri odločitvi o financiranju raziskovalnih programov moralo upoštevati izključno kriterije odličnosti programa. Izkušnje doma in v tujini kažejo, da lahko zasebni zavodi izvajajo tudi kakovostnejše programe, kot marsikatera JRO.

Pripombe na 5. člen

Člen 5. kot »raziskovalno organizacijo« napačno opredeljuje organizacijo, ki »na trgu samostojno izvaja pridobitno dejavnost«. Definicijo je potrebno razširiti, tako da bo zajemala tudi  neprofitne raziskovalne organizacije, česar predlog zakona sploh ne predvideva. Predlagamo razširitev definicije na »pridobitno in/ali nepridobitno dejavnost, ki izpolnjuje pogoje /…/«.

Pripombe na 60. člen

60. člen v 2. točki opredeljuje možnost 20 % dozaposlovanja izključno na javnih raziskovalnih organizacijah. Navedeno je diskriminatorno do nejavnih raziskovalnih organizacij, predvsem do tistih, ki prav tako niso profitne. Ni razumljivo, da bi takšna izjema veljala le za JRO. Tudi iz pojasnil k 60. členu izhaja, da je edini razlog povečati prilagodljivost JRO za izvedbo raziskovalnih projektov. Je kje kakšen razlog, zakaj bi morale biti JRO bolj prilagojene za izvajanje raziskovalnih projektov, kot druge raziskovalne organizacije?

Pripombe na 76. člen

76.člen opredeljuje javno službo na področju raziskovalne dejavnosti. Navajamo pripombe, ki smo jih navedli uvodoma in pripombe, ki smo jih podali k členu 17.

Pripombe na 88. člen

V skladu z 88. členom preneha veljati Pravilnik o koncesiji za izvajanje javne službe na področju raziskovalne dejavnosti (Uradni list RS, št. 48/03, 20/14, 56/16 in 69/17). Navajamo pripombe, ki smo jih navedli uvodoma in pripombe, ki smo jih podali k členu 17.

 

  1. SKLEP

Glede na odziv strokovne in znanstvene javnosti ter številnih drugih deležnikov, tudi Skupnost samostojnih visokošolskih zavodov zavrača predlog Zakona o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti, saj je protiustaven, v nasprotju z demokratičnimi vrednotami,

razvojno škodljiv za Republiko Slovenijo, za odlične raziskovalce, katerim bi ukinili programe ter diskriminatoren in škodljiv za mlade raziskovalce in študente.

Predlagamo, da predlagatelj pripravi nov predlog zakona, s tem da že pri pripravi izhodišča zakona v delovno skupino vključi druge pomembne deležnike, kot so ne- javne raziskovalne organizacije (z izjemo Univerze v Novi Gorici, ki ji predlog zakona daje posebne privilegije).

Upamo, da bo Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport upoštevalo številne kritike in se lotilo spreminjanja zakonodaje tako, da bo upoštevalo vse deležnike v znanstveno raziskovalnem delu enakovredno in enakopravno na podlagi ocen kakovosti in predlog ustrezno spremenilo  oziroma ta predlog Zakona o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti umaknilo iz postopka.

 

 

Dr. Barbara Toplak Perovič

Predsednica Skupnosti samostojnih visokošolskih zavodov

[1] O protiustavnosti glej Matej Avbelj, Javna raziskovalna hiša, 2019. Dostopno na: https://www.casnik.si/protiustavnost-novega-zakona/

[2] Magna Charta Univerzitatim. 1988. Dostopno na: http://www.teof.uni-lj.si/uploads/File/BolonjskiProgram/MAGNA_CHARTA_UNIVERSITATUM_1988.pdf

[3] Resolucija o raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije 2011–2020 (ReRIS11-20), 2011. Dostopno na: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=RESO68 .

[4] Vizija ReRIS11-20 navaja: Do leta 2020 bo vzpostavljen odziven raziskovalni in inovacijski sistem, ki ga bodo sooblikovali vsi deležniki in bo odprt svetu. Ta sistem bo trdno zasidran v družbi, bo v njeni službi, odzival se bo na potrebe in hotenja državljanov ter omogočal reševanje velikih družbenih izzivov prihodnosti.« »Zagotavljal bo odprt prostor za dialog, njegovo upravljanje pa bo demokratično in gospodarno. Vključenost deležnikov bo preprečevala podvajanje in hkrati omogočala doseganje sinergijskih učinkov. Vsi akterji bodo v celoti uživali ugodnosti in koristi prostega pretoka znanja in tehnologije med sektorji, promocija in širjenje znanstvenih spoznanj pa bosta spodbudili odgovorno ravnanje in družbeno zavest o skupnem dobrem. Vrzeli med področji raziskovanja, izobraževanja in inovacijami bodo zabrisane, njihov skupni imenovalec pa bo obsegal partnerstvo, vseživljenjsko učenje, nova spoznanja in trajnostni razvoj.« Resolucija o raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije 2011–2020 (ReRIS11-20), 2011. Dostopno na: http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=RESO68 .

[5] »Mednarodno raziskovalno-razvojno sodelovanje je odličen vir za dostop do najnovejšega znanja ter za vključevanje v najnaprednejše mreže in konzorcije, zato ga je treba še naprej in še močneje podpirati, z vključevanjem najboljših javnih in zasebnih organizacij v industrijske mednarodne projekte« Glej poglavje 5.3 Hitrejša rast inovativnih podjetij. Resolucija o raziskovalni in inovacijski strategiji Slovenije 2011–2020 (ReRIS11-20). Dostopno na:  http://pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=RESO68 .

[6] Neučinkovitost podeljevanja koncesij je računsko sodišče pripisalo nejasnim, nenatančnim, nerazumljivim in nelogičnim pravnim podlagam, saj ministrstvo in vlada nista določila, kdaj, kdo in kako naj bi ugotavljal potrebe po podeljevanju in ohranjanju koncesij in kako naj bi se država odzivala na spremembo potreb po koncesioniranih študijskih programih. Tako nista določila, kako naj bi potekal postopek prekinitve koncesij, če za njihovo izvajanje ni več potreb. Ministrstvo tudi ni analiziralo potreb po ohranitvi že podeljenih koncesij visokošolskim zavodom in tudi ni odpovedalo nobene podeljene koncesije. Glej: Povzetek revizijskega poročila Postopki evalviranja, akreditiranja ter podeljevanja koncesij v višjem in visokem šolstvu. Ljubljana, 13. aprila 2016.

[7] » V revizijskem poročilu smo ocenili, da potrjevanje predlaganega števila vpisnih mest brez potrditve, da za posamezni študijski program dejansko obstajajo potrebe, pomeni odmik od uresničevanja cilja glede raznovrstnosti študijskih programov, ki naj bi bil v skladu z določili ReNPVŠ11-20 med drugim dosežen tako, da bi bilo visokošolsko izobraževanje zagotovljeno glede na potrebe družbe.« Glej: Porevizijsko poročilo. Popravljalni ukrepi pri reviziji evalviranja, akreditiranja ter podeljevanja koncesij v višjem in visokem šolstvu, str. 10. Dostopno na: http://www.rs-rs.si/fileadmin/user_upload/revizija/342/Akreditacije_RSP_porev.pdf

[8] Nacionalna agencija za kakovost v visokem šolstvu Republike Slovenije.

2019-05-22T19:16:25+00:00 22. 05. 2019|